我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)不斷取得新的進(jìn)展, 令世人矚目。習(xí)近平總書(shū)記在10月18日的十九大報(bào)告中指出: “我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化, 既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要, 也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。國(guó)家公園應(yīng)該是此等優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品中的典型代表。2013年召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議提出建立國(guó)家公園體制。十九大進(jìn)一步明確“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。經(jīng)過(guò)近四年的努力, 中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)逐步走向正軌, 進(jìn)展迅速。在國(guó)內(nèi)外充分調(diào)研和總結(jié)國(guó)家公園試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳于9月26日印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)?！犊傮w方案》提綱挈領(lǐng), 簡(jiǎn)明扼要, 具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和科學(xué)性, 在中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)程中具有標(biāo)志性。全文五千余字, 在明確國(guó)家公園概念的基礎(chǔ)上, 從總體要求(指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo))、科學(xué)界定國(guó)家公園內(nèi)涵(內(nèi)涵、定位、空間布局和自然保護(hù)地體系)、建立統(tǒng)一事權(quán)和分級(jí)管理體制(統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、分級(jí)行使所有權(quán)、協(xié)同管理機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制)、建立資金保障制度(財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制和資金使用管理機(jī)制)、完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度(嚴(yán)格保護(hù)管理制度、差別化保護(hù)管理方式和責(zé)任追究制度)、構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度(社區(qū)共管機(jī)制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和社會(huì)參與機(jī)制)和實(shí)施保障(組織領(lǐng)導(dǎo)、法律法規(guī)、輿論引導(dǎo)和督促落實(shí))等七個(gè)方面對(duì)如何建設(shè)中國(guó)的國(guó)家公園作出了清晰的闡述。

圖為樊尚珍在青海三江源國(guó)家公園拍攝的藏野驢

為了更好地理解總體方案, 我們特別邀請(qǐng)了幾位深度參與該方案制定工作的專家從不同角度進(jìn)行解讀。楊銳認(rèn)為樹(shù)立正確的國(guó)家公園理念, 要強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性和全民公益性, 必須強(qiáng)化國(guó)家公園的“三公”(公有、公管和公正)屬性。“公有”體現(xiàn)所有權(quán)屬性, “公管”體現(xiàn)管理權(quán)屬性,而“公正”則體現(xiàn)倫理學(xué)屬性。朱春全將中國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)與已經(jīng)存在的中國(guó)國(guó)家自然保護(hù)地體系的完善相結(jié)合, 指出國(guó)家公園是中國(guó)自然保護(hù)地體系中的一個(gè)新類型, 設(shè)立國(guó)家公園不是孤立地進(jìn)行, 也不是完全取代或替代原有的自然保護(hù)地類型, 而是要以此為契機(jī), 制定中國(guó)國(guó)家公園和其他類型自然保護(hù)地的標(biāo)準(zhǔn), 按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和框架對(duì)中國(guó)現(xiàn)有各種類型的自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)的分類和梳理, 建立中國(guó)自然保護(hù)地管理分類體系。王毅從中國(guó)的國(guó)情出發(fā), 強(qiáng)調(diào)中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的漸進(jìn)性, 指出目前世界上許多國(guó)家都建立了自己的國(guó)家公園體系, 并有不少成熟經(jīng)驗(yàn), 但也存在多種模式。國(guó)家公園在我國(guó)是新生事物, 在創(chuàng)建過(guò)程中, 難免存在認(rèn)識(shí)上、操作上、監(jiān)管模式上的不同看法。對(duì)此, 《總體方案》堅(jiān)持實(shí)事求是, 力求做好改革過(guò)程的銜接, 在國(guó)家公園設(shè)立、所有權(quán)讓渡、保護(hù)地整合等方面采取有步驟、分階段推進(jìn)的漸進(jìn)改革方針, 成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè), 以保障國(guó)家公園建設(shè)依法科學(xué)有序地推進(jìn)。魏鈺和蘇楊針對(duì)我國(guó)保護(hù)地的通病, 即產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)管理不到位、資產(chǎn)化管理與資源化管理邊界模糊等問(wèn)題, 認(rèn)為通過(guò)總體方案的實(shí)施, 有了基于產(chǎn)權(quán)歸屬的事權(quán)統(tǒng)一和相應(yīng)的資金保障, 各利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利才能真正相當(dāng), 從而讓參與國(guó)家公園體制建設(shè)的各方在“看齊意識(shí)”中獲得“道路自信”,走好國(guó)家公園體制建設(shè)的全民公益大道; 也希望以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系能按此“方”下藥一并解決“權(quán)、錢”難題。王鳳春從依法保障國(guó)家公園體制穩(wěn)步建設(shè)角度, 提出完善國(guó)家公園法律法規(guī)應(yīng)該盡快開(kāi)展的幾項(xiàng)工作: 一是抓緊評(píng)估現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園和森林公園等的法律規(guī)定和行政規(guī)范, 在法律上確立包括國(guó)家公園在內(nèi)的完整自然保護(hù)地分類體系; 二是加緊研究建立以國(guó)家公園法律法規(guī)為核心的自然保護(hù)地法律法規(guī)框架體系; 三是加快研究制定有關(guān)國(guó)家公園的法律法規(guī)框架和基本法律制度體系; 四是加快研究制定有關(guān)國(guó)家公園的標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范體系。

圖為樊尚珍在青海三江源國(guó)家公園拍攝的藏羚羊

此外, 在落實(shí)《總體方案》的過(guò)程中還有幾點(diǎn)應(yīng)該特別重視:

第一, 針對(duì)由有關(guān)部門和地方政府已經(jīng)設(shè)立的“國(guó)家公園”, 《總體方案》強(qiáng)調(diào), “各地區(qū)各部門不得自行設(shè)立或批復(fù)設(shè)立國(guó)家公園。適時(shí)對(duì)自行設(shè)立的各類國(guó)家公園進(jìn)行清理”。明確審批權(quán)限非常重要, 是保證國(guó)家公園質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。此外, 需要明確的是“國(guó)家森林公園”、“國(guó)家濕地公園”、“國(guó)家沙漠公園”和“國(guó)家生態(tài)公園”等不是總體方案所指的“國(guó)家公園”。

第二, 中國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)背景與其他國(guó)家不同, 是在已經(jīng)建立了上萬(wàn)個(gè)自然保護(hù)地的基礎(chǔ)上開(kāi)始建設(shè)的。因此, 如何在現(xiàn)有自然保護(hù)地體系的基礎(chǔ)上建立中國(guó)的國(guó)家公園面臨諸多挑戰(zhàn), 必須將國(guó)家公園建設(shè)與現(xiàn)有自然保護(hù)地體系的優(yōu)化完善相結(jié)合。“對(duì)我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地保護(hù)管理效能進(jìn)行評(píng)估, 逐步改革按照資源類型分類設(shè)置自然保護(hù)地體系, 研究科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn), 理清各類自然保護(hù)地關(guān)系, 構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系”。

第三, 對(duì)于中國(guó)東部人口密集區(qū)的國(guó)家公園建設(shè)中如何處理集體土地問(wèn)題, 《總體方案》在強(qiáng)調(diào)“規(guī)范流轉(zhuǎn)”的同時(shí),也體現(xiàn)了一定的靈活性, “按照自然資源特征和管理目標(biāo), 合理劃定功能分區(qū), 實(shí)行差別化保護(hù)管理”。

第四, 在構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度中, 特別強(qiáng)調(diào)要建立和完善社區(qū)共管和社會(huì)參與機(jī)制。這是現(xiàn)行自然保護(hù)地體系比較薄弱的方面, 應(yīng)該著力加強(qiáng)。

第五, 《總體方案》強(qiáng)調(diào), 堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一, 堅(jiān)持國(guó)家代表性, 堅(jiān)持全民公益性。在解釋全民公益性時(shí)提到“國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)”, 然而, 如果沒(méi)有好的旅游設(shè)施和服務(wù), “國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)”很難實(shí)現(xiàn)。因此, 建議在某些國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)對(duì)此進(jìn)行探索, 總結(jié)出可行方案。

第六, 目前國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)非常重視國(guó)家公園建設(shè), 一般都是地方政府或黨委主要負(fù)責(zé)人兼任管理機(jī)構(gòu)的一把手。希望在試點(diǎn)結(jié)束正式設(shè)立國(guó)家公園后, 能夠根據(jù)管理的實(shí)際需要, 明確國(guó)家公園的專職負(fù)責(zé)人。既有利于國(guó)家公園主要負(fù)責(zé)人全身心投入管理, 又有利于推動(dòng)地方政府的工作。