筑牢我國西南生態(tài)安全屏障的創(chuàng)新探索——以云南省創(chuàng)建國家公園實踐為例

2025年3月20日，習(xí)近平總書記在云南考察時指出：“云南生態(tài)地位重要，要堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，筑牢我國西南生態(tài)安全屏障。要健全以國家公園為主體的自然保護地體系。”作為中國生物多樣性最豐富省份和全球34個物種多樣性熱點地區(qū)之一，云南省以僅占全國4.1%的國土面積承載了除海洋、沙漠外的全部生態(tài)系統(tǒng)類型，其生態(tài)區(qū)位橫跨青藏高原生態(tài)屏障與長江、珠江流域生態(tài)廊道，肩負著維護區(qū)域、國家乃至國際生態(tài)安全的戰(zhàn)略使命。在“爭當(dāng)全國生態(tài)文明建設(shè)排頭兵”的戰(zhàn)略指引下，云南以國家公園創(chuàng)建為突破口，開創(chuàng)了生態(tài)保護與制度創(chuàng)新的多重實踐：率先頒布中國首部國家公園地方性法規(guī)，構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)的自然保護地體系，形成“恢復(fù)性司法 社會化治理”的生態(tài)修復(fù)模式；通過極小種群物種拯救、野生動物肇事補償?shù)取八膫€率先”探索，破解保護與發(fā)展矛盾；依托COP15國際平臺深化跨境生態(tài)合作，推動生物多樣性保護主流化。這一系列的探索實踐不僅為筑牢我國西南生態(tài)安全屏障提供了“云南方案”，還以制度創(chuàng)新回應(yīng)了黨的二十大報告中“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性”的要求。

一、國家公園體制創(chuàng)新與西南生態(tài)安全屏障建設(shè)的云南實踐

（一）戰(zhàn)略定位：國家公園體系重構(gòu)西南生態(tài)安全屏障的空間格局

云南省作為全球生物多樣性熱點區(qū)域與中國西南生態(tài)安全屏障的核心承載區(qū)，國家公園創(chuàng)建通過“空間整合—功能協(xié)同—制度保障”三維路徑，重構(gòu)了區(qū)域生態(tài)保護格局。形成了以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地體系，突破了傳統(tǒng)自然保護區(qū)的單一保護模式，實現(xiàn)了生態(tài)保護與區(qū)域發(fā)展的系統(tǒng)平衡。國家公園候選區(qū)通過整合碎片化保護區(qū)域，強化了青藏高原生態(tài)屏障與長江、珠江流域生態(tài)廊道的連通性，形成“屏障—廊道—節(jié)點”復(fù)合網(wǎng)絡(luò)，有效維護了橫斷山區(qū)、瀾滄江—怒江分水嶺等關(guān)鍵生態(tài)節(jié)點的完整性，在阻隔生物入侵、保障物種遷徙通道、維系跨境生態(tài)安全等方面發(fā)揮了核心作用。這一體系以空間規(guī)劃創(chuàng)新為全球生態(tài)安全屏障建設(shè)提供了范式參考。

（二）法治先行：構(gòu)建國家公園制度創(chuàng)新的法律保障體系

云南省率先頒布中國首部國家公園地方性法規(guī)《云南省國家公園管理條例》，開創(chuàng)了國家公園法治化管理的先河。該法規(guī)明確了國家公園“嚴(yán)格保護、全民共享、永續(xù)利用”的原則，通過劃定核心保護區(qū)與一般控制區(qū)，實現(xiàn)分級分類管控，解決了傳統(tǒng)自然保護區(qū)“重申報輕管理”的痼疾。同時，云南省探索了“三合一”環(huán)境司法審判模式（民事、刑事、行政案件歸口審理），設(shè)立昆明環(huán)境資源法庭，并首創(chuàng)“預(yù)防性公益訴訟”機制。例如，“綠孔雀案”通過司法裁決叫停威脅瀕危物種棲息地的工程，將生態(tài)保護從“事后修復(fù)”轉(zhuǎn)向“事前預(yù)防”。法治體系的完善，不僅為生態(tài)安全屏障建設(shè)提供了剛性約束，也以司法實踐推動了全球環(huán)境治理規(guī)則的創(chuàng)新。

（三）機制突破：“四個率先”破解保護與發(fā)展的協(xié)同難題

以國家公園候選區(qū)為試驗田，云南省通過“四個率先”探索破解生態(tài)保護與社區(qū)發(fā)展的深層矛盾。一是極小種群物種拯救機制，針對分布狹窄、種群脆弱的物種（如巧家五針?biāo)?、滇金絲猴）建立遷地保護基地與回歸實驗區(qū)，填補了全球瀕危物種精細化管理的空白；二是野生動物肇事補償全域覆蓋，通過保險理賠與社區(qū)共管減少人獸沖突，實現(xiàn)生態(tài)保護與民生保障的雙贏；三是跨境生態(tài)合作機制，依托COP15平臺與老撾、緬甸等國聯(lián)合開展亞洲象等物種跨境監(jiān)測，構(gòu)建“內(nèi)向防御—外向連通”的跨境生態(tài)安全網(wǎng)；四是自然保護地管理體制改革，通過厘清權(quán)責(zé)、統(tǒng)一編制與預(yù)算保障，解決了自然保護區(qū)“四無”（無機構(gòu)、無編制、無投入、無設(shè)施）的歷史難題。

（四）治理升級：恢復(fù)性司法與社會化治理的生態(tài)修復(fù)新模式

云南省將國家公園建設(shè)與生態(tài)修復(fù)深度融合，構(gòu)建“恢復(fù)性司法 社會化綜合治理”的創(chuàng)新模式。在司法層面，推行“補植復(fù)綠”“增殖放流”“勞務(wù)代償”等責(zé)任承擔(dān)方式，如盤龍區(qū)法院判令非法捕撈者向滇池投放魚苗，實現(xiàn)生態(tài)損害與修復(fù)的閉環(huán)管理。在社會治理層面，探索“社區(qū)共管”機制，引導(dǎo)原住民參與國家公園管護，發(fā)展林下經(jīng)濟與生態(tài)旅游，將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。例如，普達措國家公園候選區(qū)通過收益反哺社區(qū)，使當(dāng)?shù)鼐用駨摹吧鷳B(tài)消耗者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)守護者”。不僅提升了生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力，還通過利益共享機制增強了社會參與的可持續(xù)性。

（五）國際協(xié)同：創(chuàng)建國家公園作為全球生物多樣性治理的實踐樣本

依托國家公園實踐，云南省積極參與了多個全球生態(tài)治理議程。一方面，通過COP15大會展示“云南方案”，將極小種群保護、預(yù)防性司法等經(jīng)驗納入《昆明宣言》，推動國際規(guī)則制定；另一方面，以高黎貢山、瀾滄江等跨境生態(tài)廊道為載體，與東南亞國家共建跨境聯(lián)合保護區(qū)，探索“地球生命共同體”的區(qū)域?qū)嵺`路徑。此外，云南的國家公園建設(shè)成果被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署收錄為典型案例，其中探索實踐出的“生態(tài)—法治—社區(qū)”協(xié)同模式為發(fā)展中國家平衡保護與發(fā)展提供了重要借鑒。

二、云南創(chuàng)建國家公園與服務(wù)西南生態(tài)安全屏障建設(shè)的困境

（一）法律體系與制度銜接的復(fù)合性矛盾

盡管云南省率先頒布了中國首部國家公園地方性法規(guī)《云南省國家公園管理條例》（2016年），但這部法規(guī)與上位法《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《中華人民共和國森林法》等存在交叉與一定沖突。例如，國家公園候選區(qū)內(nèi)涉及的自然保護區(qū)、集體林地、社區(qū)生產(chǎn)生活空間需同時滿足多重法律要求，導(dǎo)致權(quán)責(zé)邊界模糊。此外，國家公園候選區(qū)與現(xiàn)有自然保護地體系（如世界自然遺產(chǎn)地、風(fēng)景名勝區(qū)）的整合尚未完全理順，存在“一地多牌”現(xiàn)象，管理機構(gòu)職能重疊與資源分散問題突出。同時，國家公園候選區(qū)的公益屬性與地方經(jīng)濟發(fā)展需求之間的制度性矛盾未有效解決，生態(tài)補償機制尚未實現(xiàn)全域覆蓋，導(dǎo)致部分社區(qū)居民對保護政策的抵觸情緒持續(xù)存在。

（二）跨區(qū)域協(xié)調(diào)與跨境治理的結(jié)構(gòu)性障礙

當(dāng)前，云南省正在創(chuàng)建的國家公園多位于生態(tài)敏感區(qū)與跨境地帶，須應(yīng)對復(fù)雜的跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)與國際合作難題。以高黎貢山國家公園候選區(qū)為例，其生態(tài)系統(tǒng)橫跨怒江州、保山市等多個州（市），但現(xiàn)行的行政管理體系以屬地管理為主，導(dǎo)致跨區(qū)域生態(tài)保護規(guī)劃難以統(tǒng)一實施，監(jiān)測數(shù)據(jù)共享與聯(lián)合執(zhí)法機制尚未健全。跨境層面，云南省與緬甸、老撾、越南接壤，邊境國家公園候選區(qū)（如擬建的西雙版納—老撾北部聯(lián)合保護區(qū)）面臨國際合作機制缺失、政策標(biāo)準(zhǔn)不匹配等問題。例如，亞洲象跨境遷徙引發(fā)的棲息地碎片化問題，因跨國界保護協(xié)議執(zhí)行力度不足，難以實現(xiàn)種群動態(tài)協(xié)同管理。此外，國際生物安全風(fēng)險（如外來物種入侵）的聯(lián)防聯(lián)控機制尚未建立，威脅西南生態(tài)屏障的整體穩(wěn)定性。

（三）資金缺口與技術(shù)支撐的持續(xù)性短板

國家公園建設(shè)對長期資金投入與科技支提出更高要求，但云南省面臨財政依賴單一與技術(shù)能力不足的雙重制約。目前，云南省國家公園創(chuàng)建資金主要依賴中央轉(zhuǎn)移支付與省級財政，社會資本參與渠道狹窄，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制（如碳匯交易、特許經(jīng)營）尚處試點階段，難以滿足大規(guī)模生態(tài)修復(fù)與社區(qū)補償需求。技術(shù)層面，盡管云南省已建成林草資源“一張圖”系統(tǒng)，但對國家公園候選區(qū)內(nèi)生物多樣性動態(tài)監(jiān)測、生態(tài)承載力評估等關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用仍顯滯后。例如，極小種群物種保護需精準(zhǔn)基因管理與遷地保育技術(shù)，但相關(guān)科研平臺與人才儲備不足，導(dǎo)致保護成效受限。此外，智慧公園建設(shè)所需的遙感監(jiān)測、AI識別等數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率較低，制約生態(tài)風(fēng)險的實時預(yù)警能力。

（四）社區(qū)參與和利益平衡的可持續(xù)性困境

國家公園建設(shè)須協(xié)調(diào)生態(tài)保護與當(dāng)?shù)鼐用裆嫞颇鲜≡谏鐓^(qū)共管機制與利益分配模式上面臨著深層次矛盾。一方面，國家公園候選區(qū)范圍內(nèi)國有土地占比高（如普達措國家公園候選區(qū)內(nèi)國有土地占比78%），嚴(yán)格保護與傳統(tǒng)資源利用方式（如放牧、采集）要求沖突加劇。盡管云南省已經(jīng)創(chuàng)新推行野生動物肇事補償制度（累計兌付2.97億元），但補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、理賠周期長等問題仍引發(fā)社區(qū)居民不滿。另一方面，生態(tài)旅游開發(fā)與社區(qū)受益銜接不足，部分國家公園候選區(qū)周邊民宿、觀光項目由外部資本主導(dǎo)，本地居民僅能通過低端勞務(wù)參與，未能形成“保護—收益”正向循環(huán)。此外，民族文化與生態(tài)保護的融合度有待提升，傳統(tǒng)生態(tài)知識尚未系統(tǒng)納入國家公園候選區(qū)管理決策，削弱了社區(qū)參與的認同感。

（五）生態(tài)安全與區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略性博弈

云南省國家公園創(chuàng)建工作承載著筑牢西南生態(tài)安全屏障與服務(wù)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的雙重使命，但二者間的戰(zhàn)略協(xié)同機制尚未成熟。從空間布局看，國家公園候選區(qū)多位于邊疆貧困地區(qū)，地方政府面臨生態(tài)保護與經(jīng)濟增長的“兩難”選擇。例如，滇西北的國家公園候選區(qū)與“大滇西旅游環(huán)線”開發(fā)存在用地沖突，過度旅游化可能加劇生態(tài)脆弱性。從政策導(dǎo)向看，國家公園的“最嚴(yán)格保護”定位與云南省“面向南亞東南亞輻射中心”建設(shè)目標(biāo)須進一步統(tǒng)籌。例如，邊境口岸經(jīng)濟帶開發(fā)可能切割生態(tài)廊道，威脅跨境物種遷徙安全。此外，國家公園候選區(qū)的生態(tài)價值尚未充分轉(zhuǎn)化為區(qū)域競爭優(yōu)勢，綠色金融、生態(tài)認證等市場化工具應(yīng)用不足，制約了“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化效能。

三、國家公園治理體系創(chuàng)新與西南生態(tài)安全屏障協(xié)同強化的發(fā)展方向

（一）健全法律協(xié)同與制度整合機制，破解權(quán)責(zé)邊界模糊困境

以國家公園立法為核心，構(gòu)建“縱向銜接、橫向協(xié)同”的法律框架。一方面，推動《云南省國家公園管理條例》與上位法的動態(tài)調(diào)適，明確國家公園在自然保護地體系中的優(yōu)先地位，厘清其與自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等保護地類型的權(quán)責(zé)邊界?？山梃b三江源國家公園“一園一法”經(jīng)驗，制定《高黎貢山國家公園管理條例》，細化土地權(quán)屬、社區(qū)共管等條款，解決“一地多牌”問題。另一方面，完善生態(tài)補償機制全域覆蓋，探索“差異化補償 動態(tài)調(diào)整”模式，將碳匯交易、特許經(jīng)營收益納入補償資金來源，緩解保護與發(fā)展的制度性矛盾。可參考武夷山國家公園“生態(tài)銀行”模式，通過土地收儲、產(chǎn)權(quán)置換等方式優(yōu)化集體林地管理，實現(xiàn)生態(tài)保護與社區(qū)權(quán)益平衡。

（二）構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同治理體系，突破行政與跨境壁壘

構(gòu)建“內(nèi)外聯(lián)動”的生態(tài)安全協(xié)作體系。一是建立“省級統(tǒng)籌 州（市）協(xié)同”的跨行政區(qū)域管理平臺，參考大熊貓國家公園“川陜甘”三省協(xié)同機制，建立高黎貢山生態(tài)保護聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)修復(fù)項目聯(lián)合申報與資金統(tǒng)籌；設(shè)立跨怒江、保山等州（市）的聯(lián)合管委會，統(tǒng)一規(guī)劃實施生態(tài)監(jiān)測、數(shù)據(jù)共享、執(zhí)法巡查與災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)。二是深化跨境生態(tài)合作機制，深化與緬甸、老撾等國的雙邊協(xié)議，推動建立亞洲象跨境棲息地聯(lián)合保護區(qū)，完善種群監(jiān)測與棲息地修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)互認。例如，借鑒中俄東北虎豹國家公園跨境保護經(jīng)驗，簽訂《瀾滄江—湄公河流域生物安全合作協(xié)議》，構(gòu)建疫情疫病聯(lián)防聯(lián)控與外來物種入侵預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，還可推動國際非政府組織參與跨境生態(tài)基金建設(shè)。三是構(gòu)建“數(shù)字孿生屏障”，利用衛(wèi)星遙感、區(qū)塊鏈技術(shù)建立跨境生態(tài)數(shù)據(jù)共享平臺，強化外來物種入侵、疫病傳播等風(fēng)險的聯(lián)防聯(lián)控。

（三）創(chuàng)新多元化資金籌措與科技支撐體系，補齊持續(xù)發(fā)展短板

建立“財政主導(dǎo)、市場補充、社會參與”的資金保障模式。一方面，爭取國家生態(tài)安全屏障建設(shè)專項基金，發(fā)行綠色債券支持國家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面，探索“國家公園 生態(tài)產(chǎn)品”價值轉(zhuǎn)化路徑，發(fā)展森林康養(yǎng)、自然教育等特許經(jīng)營項目。借鑒錢江源國家公園候選區(qū)“生態(tài)券”交易機制，將碳匯增量、水源涵養(yǎng)量等指標(biāo)納入市場化交易體系。技術(shù)層面，整合“林草資源一張圖”與AI識別、衛(wèi)星遙感技術(shù)，構(gòu)建國家公園智慧管理平臺，實現(xiàn)生物多樣性動態(tài)監(jiān)測與生態(tài)風(fēng)險實時預(yù)警。針對極小種群保護，聯(lián)合中國科學(xué)院昆明分院等機構(gòu)建立種質(zhì)資源基因庫與遷地保育基地，提升瀕危物種存活率。

（四）深化社區(qū)共管與利益共享機制，激活內(nèi)生保護動力

以“參與式治理”重構(gòu)國家公園與社區(qū)關(guān)系。一是推廣“協(xié)議保護”模式，允許當(dāng)?shù)鼐用裨趪?yán)格監(jiān)管下延續(xù)傳統(tǒng)資源利用方式，如劃定季節(jié)性放牧區(qū)、非木質(zhì)林產(chǎn)品采集區(qū)。二是優(yōu)化野生動物肇事補償制度，引入商業(yè)保險分擔(dān)機制，縮短理賠周期，探索“生態(tài)護林員 社區(qū)監(jiān)測員”就業(yè)轉(zhuǎn)化路徑。例如，參考海南熱帶雨林國家公園“生態(tài)搬遷 產(chǎn)業(yè)扶持”經(jīng)驗，引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展生態(tài)民宿、手工藝品加工等替代生計。三是將傳統(tǒng)生態(tài)知識納入國家公園管理決策，設(shè)立民族文化生態(tài)保護區(qū)，推動佤族“神林”崇拜、傣族“壟林”制度與現(xiàn)代保護體系融合，增強社區(qū)文化認同。

（五）推動生態(tài)安全與區(qū)域發(fā)展深度融合，強化戰(zhàn)略協(xié)同效能

立足新發(fā)展格局，將國家公園建設(shè)深度嵌入?yún)^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。在空間規(guī)劃方面，以生態(tài)保護紅線剛性約束旅游開發(fā)，探索“低干擾、高價值”的生態(tài)旅游模式，如打造普達措國家公園“輕徒步 自然觀察”高端產(chǎn)品線，規(guī)避經(jīng)營開發(fā)過度商業(yè)化。在政策協(xié)同方面，對接“面向南亞東南亞輻射中心”的定位，推動邊境口岸經(jīng)濟帶與生態(tài)廊道共建。例如，在中老鐵路沿線布局跨境生物多樣性走廊，促進生態(tài)安全與開放經(jīng)濟協(xié)同。在價值轉(zhuǎn)化方面，創(chuàng)新“國家公園品牌 綠色金融”工具，開發(fā)生態(tài)認證農(nóng)產(chǎn)品、碳匯衍生金融產(chǎn)品，吸引國際組織與跨國企業(yè)參與，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為區(qū)域競爭優(yōu)勢。https://mp.weixin.qq.com/s/-EcIyqDF30UTnaHRN2VioQ