林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革亟需建立證據(jù)調(diào)查規(guī)則

作者:鐘華友 來源：中國綠色時報  2007年9月28日

眾所周知，我國法制建設(shè)中的落后環(huán)節(jié)是執(zhí)法。無疑，實(shí)行林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革旨在解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的痼疾，減少執(zhí)法擾民，提高執(zhí)法效率。然而，筆者認(rèn)為，從目前林業(yè)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀和改革的試點(diǎn)來看，僅僅依靠整合現(xiàn)行的林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)等舉措來實(shí)施林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革以期望解決上述問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。換言之，即便在解決了執(zhí)法層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題之后，也并不必然意味著執(zhí)法不嚴(yán)和執(zhí)法不準(zhǔn)等執(zhí)法落后的問題就隨之迎刃而解。更何況，嚴(yán)格執(zhí)法和科學(xué)執(zhí)法，同樣關(guān)乎甚至更直接地關(guān)乎行政相對人的人身和財產(chǎn)利益。因此，在完善林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革過程中，作為落實(shí)嚴(yán)格執(zhí)法和科學(xué)執(zhí)法的立足之點(diǎn)，高度重視林政執(zhí)法的證據(jù)調(diào)查工作乃至制訂相關(guān)規(guī)則，又成了我們必須面對的一項嶄新課題。

受法律傳統(tǒng)的影響，我國是一個證據(jù)法極不發(fā)達(dá)的國家。在普通人的觀念中，包括在許多法律學(xué)者的著述中，執(zhí)法機(jī)關(guān)受理的案件都屬于“法律糾紛”。實(shí)際上，這種“說法”容易引起人們的誤解，甚至可能導(dǎo)致執(zhí)法活動中的偏差。嚴(yán)格說來，執(zhí)法機(jī)關(guān)受理的絕大多數(shù)案件首先都不是“法律糾紛”，而是“事實(shí)糾紛”。雖然法律上的爭議在某些案件中也會占有首要位置，但是解決這些“法律糾紛”，也總是以查明和證明案件事實(shí)作為基礎(chǔ)。這里所說的與證據(jù)的收集、審查和運(yùn)用有關(guān)的各種調(diào)查活動的總稱，就是筆者要說的證據(jù)調(diào)查。由于我國具有“重刑輕民”的法律文化傳統(tǒng)，民事、經(jīng)濟(jì)、行政案件中的證據(jù)調(diào)查問題，一直沒有得到應(yīng)有的重視。

當(dāng)前，隨著法制建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，一方面，案件當(dāng)事人極大地加強(qiáng)了證據(jù)意識，一些行政決定的相關(guān)利益人，在對處理決定的內(nèi)容無可辯駁的情況下，往往想從證據(jù)調(diào)查的程序上找“瑕疵”；另一方面，司法和林業(yè)行政執(zhí)法人員在加強(qiáng)證據(jù)意識的同時，在辦案過程中如何做到既防止行政權(quán)力對相對人的侵害，又能夠通過公正的證據(jù)調(diào)查程序接受相對人的監(jiān)督，以減少和消除不必要的爭議和摩擦，就必須首先從具體實(shí)施林業(yè)法律規(guī)范的執(zhí)法人員自身抓起——更加重視證據(jù)調(diào)查工作，以公開、透明的證據(jù)程序規(guī)則挑戰(zhàn)林政執(zhí)法中現(xiàn)存的種種不正當(dāng)?shù)摹皾撘?guī)則”。

證據(jù)是查明案件事實(shí)的依據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)是正確適用法律的基礎(chǔ)。實(shí)踐經(jīng)驗證明，很多林政錯案的發(fā)生都不是因為適用法律不當(dāng)，而是因為認(rèn)定事實(shí)有誤。在實(shí)際工作中，我們不難發(fā)現(xiàn)，林業(yè)主管部門執(zhí)法時不遵守法定證據(jù)調(diào)查程序，忽視證據(jù)調(diào)查程序規(guī)則的問題，在抽象行政行為和具體行政行為中均一定程度地存在，以具體行政行為為甚；在具體行政行為中，又以行政處罰和行政許可為尤。某些林政執(zhí)法人員在收集和使用證據(jù)時往往有很大的隨意性，甚至?xí)雎阅承┳C據(jù)規(guī)則和輕視證據(jù)調(diào)查工作。有些執(zhí)法人員甚至錯誤地認(rèn)為，走證據(jù)調(diào)查的程序會影響辦案效率，由此造成侵害相對人合法權(quán)益的問題時有發(fā)生，以致于越來越多地成為老百姓打行政官司的“由頭”。

調(diào)查取證簡單、粗糙及事實(shí)認(rèn)定不清

以為只要有了詢問筆錄、現(xiàn)場勘測筆錄以及違法當(dāng)事人提供的一些依據(jù)，執(zhí)法人員就認(rèn)為證據(jù)確鑿了，但往往存在以下問題：對相關(guān)的證人證言，有權(quán)、有資質(zhì)部門的批準(zhǔn)、認(rèn)定等證據(jù)沒有收集齊全；在詢問筆錄中，一些比較重要的事實(shí)和依據(jù)未讓當(dāng)事人確認(rèn)或者知曉，一些關(guān)鍵的問題沒有反復(fù)詢問和深入詢問，我們的執(zhí)法人員就對違法的事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，如對違法所得的計算，只聽被調(diào)查人陳述，未進(jìn)行多方調(diào)查和核實(shí)，就自以為是地進(jìn)行了認(rèn)定并以此為依據(jù)進(jìn)行處罰；在違法時間的認(rèn)定上存在隨意性，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜∽C和核對；對違法主體的認(rèn)定沒有做到準(zhǔn)確無誤，如投資人是誰，投資多少，以誰的名義申報，是聯(lián)建還是租賃關(guān)系等等。

處罰程序不完善

為保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，《行政處罰法》、《行政訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)作了明確而嚴(yán)格的規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)對行政違法行為的處罰嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行。調(diào)查人數(shù)、持證并出示執(zhí)法證件、告知（處罰告知、聽證告知、復(fù)議及訴權(quán)告知）、集體會簽會審、送達(dá)等，在查處程序中哪一環(huán)節(jié)未嚴(yán)格按照法律法規(guī)及規(guī)章等規(guī)定的程序和要求辦理，人民法院都可能最終判決案件撤銷或不予執(zhí)行。

超過規(guī)定時限辦案和申請執(zhí)行

《行政處罰法》、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等法律法規(guī)對林政違法案件調(diào)查處理和申請執(zhí)行有明確的規(guī)定，超過法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的受理、調(diào)查處理、告知、作出處罰決定和送達(dá)以及申請強(qiáng)制執(zhí)行的期限，人民法院也將不予受理或者不予執(zhí)行。

無疑，上述問題不同程度地剝奪了相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)等實(shí)體和程序性權(quán)利，甚至還會對執(zhí)法行為的正確性產(chǎn)生影響，進(jìn)而可能損害和影響公共利益和社會秩序。出現(xiàn)這些問題，原因是多方面的，但對林業(yè)行政執(zhí)法中證據(jù)調(diào)查程序正當(dāng)性的實(shí)質(zhì)意義和重要性認(rèn)識不夠，對林業(yè)行政執(zhí)法中證據(jù)調(diào)查的專業(yè)性實(shí)踐經(jīng)驗——比如盜伐、濫伐林木和破壞林地資源等的鑒定、勘驗等等，這些看起來瑣碎的證據(jù)調(diào)查程序細(xì)節(jié)加以系統(tǒng)性的歸納和研究不足，正是關(guān)鍵因素之一。

就建立林業(yè)行業(yè)的證據(jù)調(diào)查規(guī)則而言，筆者認(rèn)為，即使不能妙手回春，至少也有增值效果。筆者有理由相信，借林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革以及《物權(quán)法》實(shí)施的契機(jī)，如何建立健全林業(yè)行政執(zhí)法的證據(jù)調(diào)查規(guī)則，將會得到更深入的研究和更廣泛的應(yīng)用——因為，當(dāng)人們面對涉林糾紛的時候，當(dāng)林政執(zhí)法人員處理林政案件的時候……，證據(jù)雖然不是萬能的，但是沒有證據(jù)絕對是萬萬不能的！