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在“雙碳”目標的戰(zhàn)略指引下，全國碳排放權交易市場（以下簡稱全國碳市場）作為推動綠色低碳發(fā)展的核心政策工具，正迎來新一輪擴容。2025年3月，生態(tài)環(huán)境部正式印發(fā)《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》（以下簡稱《方案》），明確將鋼鐵、水泥、鋁冶煉三大重點行業(yè)納入全國碳市場，覆蓋溫室氣體排放量新增約30億噸二氧化碳當量，占全國總量的比例從45%躍升至60%以上。

此次擴容標志著我國碳市場建設從“單一行業(yè)試點”邁向“多行業(yè)協同治理”、從“夯基壘臺”邁向“提質增效”新階段。同時，這也對全國碳市場機制的完善性、數據質量的可靠性、行業(yè)差異的包容性提出了更高要求，既需要破除數據壁壘、優(yōu)化制度設計，更需要激發(fā)市場活力、培育創(chuàng)新生態(tài)，以堅持“穩(wěn)中求進”的總基調，統(tǒng)籌發(fā)展與減排、整體與局部、短期與長期的關系，以真正發(fā)揮碳市場對綠色低碳發(fā)展的戰(zhàn)略支撐作用，為全球氣候治理貢獻中國智慧與中國方案。

選擇鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)擴容勢在必行

行業(yè)特性決定減排必要性。鋼鐵、水泥、鋁冶煉是典型的高耗能、高排放行業(yè)，其碳排放強度顯著高于其他制造業(yè)領域。以鋼鐵行業(yè)為例，生產1噸粗鋼平均排放約1.8噸二氧化碳（CO2），占全國碳排放總量的15%左右；水泥行業(yè)因石灰石分解產生的二氧化碳占工藝排放的60%以上；鋁冶煉的電解環(huán)節(jié)不僅依賴高耗能電力系統(tǒng)，還涉及四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）等強效溫室氣體。這三個行業(yè)合計碳排放量占全國總量的比例較大，且減排技術路徑清晰（如綠電替代、原料替代等），將其納入碳市場既是落實“雙碳”目標的必然選擇，也是倒逼行業(yè)技術升級、優(yōu)化產能結構的關鍵抓手。

市場擴圍的階段性邏輯。全國碳市場自2021年啟動以來，首批僅納入發(fā)電行業(yè)，覆蓋碳排放量約45億噸。此次擴容至鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)，標志著碳市場從單一行業(yè)向多行業(yè)協同管理過渡。選擇這三個行業(yè)，既考慮了其碳排放規(guī)模，也兼顧了數據基礎的可行性：鋼鐵行業(yè)已建立較為成熟的能源消耗統(tǒng)計體系，且長流程與短流程工藝的碳排放差異為配額分配提供了細分依據；水泥行業(yè)的碳排放核算方法經過多年試點已趨于完善，尤其在替代原料（如電石渣）的碳減排計量上積累了經驗；鋁冶煉行業(yè)因其工藝特殊性（如電解鋁的氟化物排放）成為技術攻堅的重點領域，國際鋁業(yè)協會（IAI）的技術標準則為國內規(guī)則制定提供了參考。

國際碳關稅倒逼壓力。歐盟碳邊境調節(jié)機制（CBAM）已于2023年正式實施，覆蓋鋼鐵、水泥、鋁等進口商品。我國作為全球最大的鋼鐵和鋁制品出口國或地區(qū)，若未建立國內碳定價機制，企業(yè)將額外承擔最高50歐元/噸的碳關稅成本。將相關行業(yè)納入全國碳市場，不僅可提升產品的碳成本透明度，還能通過碳交易收益反哺低碳技術研發(fā)。

擴容進程中的關鍵堵點

當前，將鋼鐵、水泥、鋁冶煉三大重點行業(yè)納入全國碳市場，還面臨不少現實難題。

數據質量瓶頸制約市場公信力。鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)的碳排放核算涉及燃料消耗、原料成分、工藝參數等多維度變量。盡管《方案》提出“關鍵參數月度存證”和“三級數據審核”機制，但在實際操作中仍面臨三大難題：一是中小企業(yè)能力不足。部分中小企業(yè)由于缺乏專業(yè)團隊，導致數據采集不規(guī)范，甚至沿用歷史缺省值估算排放量等現象。二是缺省值爭議?；剂蠠嶂怠⒑剂康葏翟O定存在地區(qū)差異，例如北方褐煤與南方無煙煤的碳含量差異未被充分反映，可能導致核算系統(tǒng)性偏差。三是監(jiān)測技術滯后。在線監(jiān)測設備普及率不高，有的企業(yè)存在篡改數據問題。

配額分配機制亟待精細化。現行“基準線法 歷史強度法”的配額分配模式在實操中暴露出兩大矛盾：一是基準值設定爭議。若鋼鐵行業(yè)基準值對標行業(yè)平均水平而非先進水平，可能導致較大比重的產能無需減排即可履約，削弱市場減排壓力。二是區(qū)域公平性問題。中西部地區(qū)鋼鐵、水泥企業(yè)多為長流程工藝，單位能耗比東部短流程企業(yè)高，但現行配額標準未體現地區(qū)差異，可能加劇區(qū)域經濟失衡。

市場流動性不足削弱價格發(fā)現功能。當前全國碳市場交易主體以發(fā)電行業(yè)為主，交易品種單一且僅限配額現貨，日均交易量波動劇烈。2024年全國碳市場換手率仍遠低于歐盟碳市場。擴容后，若鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業(yè)仍沿用“履約驅動型”交易策略即僅在履約期前集中交易，市場活躍度難有實質性提升。此外，金融機構參與渠道有限，碳期貨、期權等衍生品缺失，導致價格信號難以反映真實減排成本。

行業(yè)異質性加大管理復雜性。三大行業(yè)在生產工藝、碳排放強度、減排路徑等方面差異顯著。水泥行業(yè)減排高度依賴替代原料（如電石渣）和碳捕集技術，但現行核算規(guī)則未將替代原料的碳減排量納入配額分配考量；鋁冶煉行業(yè)雖將CF4和C2F6納入管控，但其全球變暖潛勢遠遠高于CO2的影響，核算方法仍需與國際標準接軌；鋼鐵行業(yè)短流程電爐鋼的碳排放強度僅為長流程高爐的30%，但綠電供應不足限制了其推廣。

建設高質量碳市場的對策建議

為進一步建設高質量的全國碳市場，筆者提出以下建議。

筑牢數據質量生命線。一是建立健全分級分類監(jiān)管制度。對年排放量超百萬噸的重點企業(yè)實施月度數據核查，中小型企業(yè)推行季度抽檢制度，并建立“數據異常企業(yè)清單”。二是加強技術賦能創(chuàng)新。開發(fā)智能化核算工具，運用區(qū)塊鏈技術固化數據采集流程，利用AI算法優(yōu)化缺省值設定模型。三是建立第三方追責機制。建立核查機構“黑白名單”制度，對違規(guī)機構實施市場禁入，并探索“交叉驗證”機制，如電力數據與碳排放數據比對。

優(yōu)化配額分配長效機制。一是建立動態(tài)基準調整制度。2025年—2026年采用“強度基準 彈性空間”，2027年起過渡至“總量控制 行業(yè)遞減機制”。二是實施區(qū)域差異化獎勵機制。在西部試點“碳效掛鉤”補償機制，對超額減排企業(yè)給予用地指標獎勵。對東部先進企業(yè)實施配額獎勵。三是建立靈活性配額機制。允許企業(yè)跨年度儲存配額，并試點“預借配額”機制以平滑短期供需波動。

激活碳市場流動性引擎。一是豐富碳市場交易工具。在風險可控前提下，試點碳遠期、碳掉期等衍生品，吸引券商、基金等機構投資者入市。二是創(chuàng)新碳市場復合交易模式。探索“配額 綠證”“配額 CCER”捆綁交易，推動綠電消費與碳減排協同。三是建立健全動態(tài)擴容機制。2027年前將化工、有色等行業(yè)納入儲備庫，形成“成熟一批、納入一批”的滾動擴容模式。

構建行業(yè)特色管理體系。一是建立行業(yè)細分規(guī)則。針對水泥行業(yè)的替代原料碳減排、鋁冶煉的綠電認證等制定專項核算規(guī)則，并推動與國際標準互認。二是加強行業(yè)技術攻堅行動。設立行業(yè)減排基金，重點支持氫能煉鋼、低碳水泥熟料、惰性陽極鋁電解等技術研發(fā)。三是加快行業(yè)數據整合。依托工業(yè)互聯網平臺，整合生產、能耗、排放數據，打造“行業(yè)碳畫像”。

健全政策協同網絡。一是健全立法保障。推動《碳排放權交易管理暫行條例》升格為法律，明確碳稅與碳交易的銜接機制。二是健全金融支持機制。設立碳市場風險準備金，對參與碳質押融資的企業(yè)給予貼息支持。三是加強國際對接。加強與國際標準化組織（ISO）合作，推動中國碳標準納入全球供應鏈認證體系。